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新時期城鄉融合建設的幾點問題

時間:2020-03-03 12:09作者:許經勇
本文導讀:這是一篇關于新時期城鄉融合建設的幾點問題的文章,黨的十九大報告指出:“中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”城鄉發展不平衡是最大的不平衡, 農村發展不充分是最大的不充分。

  摘    要: 新時代, 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城鄉發展不平衡是最大的不平衡, 農村發展不充分是最大的不充分。要從根本上解決這個矛盾必須重塑城鄉關系, 走城鄉融合發展道路。新型城鎮化與鄉村振興是推進城鄉融合發展的重要載體, 城鄉融合發展體制機制是鄉村振興的制度保障。一直以來, 我國沒有提城市化而提城鎮化, 在一定程度上就是為了促進城鄉融合。小城鎮是實現城鄉融合的戰略支點。實施鄉村振興戰略要深化財稅體制改革, 健全投入保障機制, 加快形成財政優先保障, 使公共財政向“三農”傾斜。

  關鍵詞: 城鄉融合發展; 新型城鎮化; 鄉村振興戰略; 公共財政體制;

  黨的十九大報告指出:“中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[1]城鄉發展不平衡是最大的不平衡, 農村發展不充分是最大的不充分。那么, 如何從根本上解決這個問題?“不能就農村論農村, 而要緊扣城鄉關系重塑, 對城鄉改革作出統籌謀劃, 加快構建城鄉融合發展體制機制和政策體系”[2]。也就是說, “重塑城鄉關系, 走城鄉融合發展之路”[2]。從統籌城鄉發展、推進城鄉一體化到城鄉融合發展, 是因勢利導、理順城鄉關系的戰略決策。只有清除阻礙要素下鄉的體制性障礙, 才能改變要素由鄉村向城市單向流動、城鄉差別不斷擴大的趨勢, 在重塑城鄉關系的基礎上, 實現城鄉融合發展, 縮小城鄉差別, “讓農業成為有奔頭的產業, 讓農民成為有吸引力的職業, 讓農村成為安居樂業的美麗家園”[2], 以滿足廣大農民群眾對日益增長的美好生活的需要。

  一、城鄉融合發展與新型城鎮化、鄉村振興戰略

  習近平同志指出:“要順應城鄉融合發展大趨勢, 堅持新型城鎮化和鄉村振興兩手抓, 清除阻礙要素下鄉各種障礙, 吸引資本、技術、人才等要素更多向鄉村流動, 為鄉村振興注入新動能。”[2]習近平同志在黨的十八大上提出新型城鎮化, 在黨的十九大上提出鄉村振興戰略, 其指導思想很明確, 即只有把二者有機結合起來, 才能適應城鄉融合發展的大趨勢。以提高城鎮化質量為核心的新型城鎮化, 是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化, 是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展和相互促進的城鎮化, 是要“把城鎮和鄉村貫通起來”[2]。鄉村振興戰略的總方針是堅持農業農村優先發展, 總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕, 總目標是加快推進農業農村現代化, 體制機制和政策體系是建立健全城鄉融合發展。可見, 新型城鎮化與鄉村振興戰略的基本精神是一致的, 都是圍繞如何理順城市與鄉村的關系, 走城鄉融合發展之路。如果說二者有區別的話, 新型城鎮化的重點是堅持以人為本, 提高城鎮化質量, 逐漸縮小常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距, 逐漸縮小流動人口與戶籍人口基本公共服務需求方面的差距, 使人的城鎮化與土地城鎮化相協調;而鄉村振興戰略則是將工作重心放在農業農村這個領域, 明確提出要堅持農業農村優先發展, 因為相對于城鎮, 農業農村的發展明顯滯后。堅持農業農村優先發展, 就是為了改變長期以來“重工輕農、重城輕鄉”的思維定式, 形成“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉關系, 建立向農業農村傾斜的城鄉融合發展體制機制。城鄉融合發展體制機制是鄉村振興的制度保障。

  習近平同志指出:“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好, 必須走城鄉融合發展之路。”[2]黨的十六大以來, 我國在統籌城鄉發展方面取得了顯著成效, 但城鄉要素合理流動的體制機制還沒有建立起來, 要素不平等交換問題還比較突出, 農村土地、資金特別是人才還在大量流入城市, 農業農村“失血”問題仍然相當嚴重, 鄉村發展缺乏要素支撐。由此決定了建立健全城鄉融合發展體制和政策體系, 必須以建立工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系為方向, 以促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點, 為農業農村現代化提供可靠的制度保障。要實現這個目標, 必須把“有效的市場”和“有為的政府”有機結合起來, 即一方面發揮市場“無形之手”的作用, 推動城鄉要素自由流動和平等交換, 帶動鄉村經濟多元化發展;另一方面發揮政府“有形之手”的作用, 推動城鄉公共資源合理配置, 促進城鄉基本公共服務普惠共享和基礎設施一體化發展。只有把兩者有機結合起來, 才能為城鄉要素雙向流動特別是城市要素入鄉提供基礎性支撐, 以確保農民收入持續增長和農村經濟全面發展, 實現農業農村現代化。

  二、城鄉融合發展與城市化道路選擇

  城鄉融合發展和城市化道路是密切聯系在一起的。作為一個歷史范疇, 城市是晚于鄉村而且是在鄉村有了一定發展的基礎上產生的。城市的產生和城市化的過程, 是不同的概念。據歷史資料記載, 城市產生已有幾千年歷史, 但是到1800年城市人口只占世界總人口的3%左右。如此漫長的時間, 城市始終未能“化”起來。從1800年到現在, 城市化只用了200多年的時間便“化”起來了, 目前, 世界城市人口接近60%。城市化作為世界性的普遍現象起源于18世紀60年代的英國產業革命或工業革命。換句話說, 18世紀60年代的英國產業革命或工業革命, 是世界城市化發展的第一推動力。城市化與工業化是相輔相成的。新中國成立70年來, 前30年由于實行計劃經濟體制, 以及與其相聯系的城鄉分割的二元體制, 嚴格限制農村人口向城市轉移, 城市化幾乎處于停滯狀態。20世紀70年代以后, 隨著市場取向改革逐步推進, 包括人在內的農村要素開始向城鎮流動, 流動的速度越來越快, 流動的規模越來越大, 流動的范圍越來越廣, 城市化速度也越來越快。2018年年底, 我國常住人口城鎮化率達到59.58%, 比1949年提高了48.94個百分點。1978年年底, 全國只有193個城市, 2018年年底, 全國城市數量達到672個。從1978年到2018年我國城鎮化率提高了40個百分點, 達到世界城市化的平均水平[8]。我國城市產生的過程一般表現為鄉村—集鎮—建制鎮—城市依序演進。相對于鄉村而言, 城市是一個龐大的人口密集的地域, 以二三產業為主體并與之相依存, 進行著先進的、現代的社會經濟文化活動。總體而言, 城市異于鄉村又優于鄉村, 對鄉村有著較強吸引力。與鄉村聚落形態相比較, 城市更能滿足人類不斷增長的生存、發展和享受需要。從本質上說, 城市化的本質是變鄉村社會為城市社會、變農民社會為市民社會的全過程。這個過程就是把整個世界都變成城市, 使全世界幾乎所有人口都能享受現代先進的城市文明。這一過程是一個從量變到質變的自然歷史過程。
 

新時期城鄉融合建設的幾點問題
 

  在概念上, 長期以來, 究竟是提城市化還是提城鎮化, 在國內理論界一直存在爭論。而在國外, 特別是發達國家, 則不把它當成一個問題。為什么我國會把它作為一個問題爭論不休呢?其深層原因在于我國長期存在著城鄉二元體制, 給農業轉移人口融入城市設置了體制性障礙, 而這個體制性障礙程度又是和城市的級別聯系在一起的, 即城市的級別越高, 二元體制的體制性障礙越突出, 破除二元體制的難度越大。或者說, 城市級別越低, 二元體制的體制性障礙越小, 農業轉移人口越容易融入城市。與其相聯系, 不同級別的城市中農民工的城鎮落戶政策寬嚴不一樣。大城市和特大城市控制較為嚴格, 中小城市和小城鎮則全面放開。在傳統計劃經濟體制下, 我國不同類別的城市被賦予高低不一的行政級別, 既有正部級 (或省級的) 市、副部級 (或副省級) 市, 又有地級 (或廳級) 市, 還有縣級 (或處級) 市, 以及建制鎮或集鎮。中央財政對不同級別城市的投入力度有很大的差別。這導致級別越高的城市, 聚集的人口規模越大, 人口城市化成本越高, 即農業轉移人口落戶城市的成本越高。在特大城市和大城市就業、生活的農民工的隊伍相當龐大, 而真正在城市落戶的比重很低。農民工不僅是一個職業概念, 而且是一個身份概念, 即農民雖然進城了, 卻沒有能夠融入城市。農民工是城鄉二元體制在城市的縮影。

  針對這種客觀存在的狀況, 習近平同志指出:“推進城鎮化要回歸到推動更多人口融入城鎮這個本源上來, 促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶, 這既可以增加和穩定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力, 又可以擴大房地產等消費。這也是縮小城鄉差距、改變城鄉二元結構、推進農業現代化的根本之策。”[2]為了加快農業轉移人口市民化進程, 我國統一設計了居住證制度, 即對那部分城鎮常住人口, 用居住證代替暫住證, 并向地方政府提出要求, 持有居住證的農業轉移人口, 可享受與市民同等的基本公共服務。然而, 問題在于, 要讓農業轉移人口與市民享有同等基本公共服務, 就必須有相應的公共財政支出。這部分資金從哪里來呢?當前, 我國地方政府的財政自給率只有55%左右, 其余都要靠土地使用權出讓收入來彌補。而隨著農村土地制度改革的深入, 征地范圍明顯縮小, 補償標準明顯提高, 以及允許農村土地經營性建設用地平等入市, 地方政府“土地財政”收入將會較大幅度下降。所有這些都會嚴重制約地方政府基礎設施建設和基本公共服務的投入。因此, 向城鎮常住人口頒發居住證, 承諾與市民享受同等基本公共服務, 居住證的“含金量”要大打折扣。與此同時, 實行居住證制度并不一定有利于促進農業轉移人口在城鎮安家落戶。既然常住人口可以與普通市民享受同等基本公共服務, 落戶或不落戶就沒有多大差別。不落戶既可進又可退, “何樂而不為”。戶籍制度是由一系列子制度組合而成的, 它涉及財政制度、土地制度、教育制度、醫療衛生制度、住房制度以及其他保險制度的改革。這一根本制度改革, 是利益結構的重大調整, 即城鄉利益結構、農民與市民的利益結構、農民工與市民的利益結構、中央與地方的利益結構等。無論哪種利益結構, 一旦確立就具有剛性, 無論哪一方面的利益都不能受到損害, 而要突破它的阻力是相當大的。需要特別指出的是, 城鎮級別越高, 人口規模越大的城市, 落戶的成本越高。以住房為例, 傳統的財政轉移支付和城市建設用地指標, 都是以戶籍人口為基數, 而不是以常住人口為基數。這導致城市級別越高、人口集聚規模越大的城市, 住房、就醫、入學越難越貴。這也使得我國戶籍制度改革的成本, 隨著城鎮級別高低依序遞減, 即級別越低的城市, 改革的成本越低, 城鄉融合的速度越快。

  實踐經驗告訴我們, 要有效促進城鄉協調發展或城鄉融合發展, 就必須在發展大中小城市的同時, 重視小城鎮的建設與發展。習近平同志指出:“我們一開始就沒有提城市化, 而是提城鎮化, 目的就是促進城鄉融合。”[2]把“城市化”改為“城鎮化”, 只有一字之差, 為的是突出小城鎮的地位和作用, 以適應農業農村分化的要求。改革開放以來, 特別是21世紀以來, 我國農業農村正在發生深刻的變化, 具體表現在以下幾個方面:一是產業分化, 即由傳統種植業和飼養業向產前、產中、產后等產業部門演變;二是經營方式分化, 由傳統生產初級產品為主, 向產加銷、貿工農一體化演變;三是就業方式分化, 由傳統農業產中就業向產前、產后延伸以及非農產業演變;四是收入來源分化, 由原來依靠種養業收入向務工、經商等多元收入演變。與勞動力就地轉移模式相聯系的是農村工業化, 它打破了傳統的城市搞工商業、農村搞農業的二元經濟結構, 即在傳統的城市工業化之外, 產生一個新的工業化, 即農村工業化。與城市工業不同, 農村工業是依靠農民的力量發展起來的, 對農村產業結構和就業結構有著很強的輻射性和帶動性。與城市工業不同, 農村工業和農業有著天然血緣關系, 與農業的關聯度很大, 甚至是農業產業鏈的延伸。當農村工業發展到一定程度時, 必然向農村工業園區以及小城鎮集中, 并帶動農村人口向城鎮集中。農村二三產業之所以會向小城鎮集中, 是因為這種集中既可以獲得集聚經濟效益與規模經濟效益, 又可以縮小經濟活動空間以及市場與顧客之間的距離, 使生產者能夠迅速、準確地獲得市場信息, 提高經營活動的靈活性和主動性。此外, 農村二三產業集中于小城鎮, 還有利于形成對產業發展所需要的輔助性產業與公共服務性事業, 從而形成比較完整的社會基礎結構。所有這些都將構成良好的企業經營環境, 降低企業經營費用, 提高企業經營效益。這個過程是自然歷史過程, “水到渠成, 瓜熟蒂落”。因為小城鎮的發展建立在農村發展的基礎上, 同時, 小城鎮的發展又會帶動農村的發展。

  1995年以前, 我國的城鄉差別之所以不那么懸殊, 主要原因是這個時期的城市化主要是由鄉鎮經濟帶動小城鎮發展;1995年以來, 我國的城鄉差別之所以不斷擴大, 主要原因是這個時期的城市化主要是由大城市和特大城市以及與其相聯系的大都市圈帶動的。實踐經驗告訴我們, 城市對農村的輻射帶動, 在很大程度上是通過小城鎮這個載體。小城鎮是推進城鄉融合發展的戰略支點。截至2018年年底, 我國縣級市、縣及空間相對獨立的市轄區、具備建市條件的鎮, 直接影響輻射區域占國土面積的97.3%, 其人口占總人口的84.66%[11]。浙江省龍港市的發展歷程, 就是一個生動的例子。龍港鎮被人們稱為全國首個“農民城”, 即依靠農民自己的力量發展起來的城鎮。早在1984年, 龍港鎮根據中央文件的精神, 允許農民自帶口糧到城鎮落戶, 并率先向農民開放土地有償使用。2019年8月, 龍港鎮正式撤鎮建市, 設立縣級龍港市, 是我國新型城鎮化建設以來首個實現改市的特大鎮。龍港鎮自從1984年建制鎮以來, 城區面積從5.2平方公里擴大至183.99平方公里, 人口從5000多人增加至38.2萬人, 2018年的地區生產總值達到299.5億元[12]。由于它是農民自費建設的城市, 不僅落戶門檻低, 落戶成本也低。龍港市走的就是城鄉融合發展的道路, 也可以說是就地城鎮化。以發展小城鎮為途徑的就地城鎮化, 是與發展縣域經濟聯系在一起的。與一般意義的城市經濟與農村經濟不同, 縣域經濟是城鄉融合發展的區域經濟。縣域經濟的發展過程, 就是城鄉經濟融合發展的過程。農業產業化、農村工業化和城鎮化 (發展小城鎮) , 是縣域經濟發展的重要推動力量。其既推動了縣城和中心鎮的發展, 也促進了產業集聚、人口集聚和農民分工分業, 形成了以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制, 增強了城鎮對縣域經濟發展的支撐作用和對農村發展的輻射帶動作用, 為農民提供了更多的創業門路和就業機會, 促進農民收入的持續快速增長。浙江省農村居民人均年純收入之所以長期高于廣東省, 城鄉居民收入差別之所以長期小于廣東省, 一個很重要的原因就是浙江省的縣域經濟比廣東省發達得多。改革開放以來, 浙江省始終堅持強省必須先強縣的戰略思想, 并把發展縣域經濟作為促進城鄉融合發展的切入點。在浙江省經濟總量中縣域經濟占了70%。2018年年底, 浙江省的城鎮化率達到68.9%, 比全國城鎮化率59.58%高了近10個百分點[13]。

  三、城鄉融合發展與創建公共財政體制

  從統籌城鄉發展到城鄉融合發展, 政府與市場各自發揮的作用是有差別的。統籌城鄉發展意味著起主導作用的是政府。這個階段的經濟體制, 還不是完全的市場經濟體制, 而是政府主導型的市場經濟體制, 政府還控制著很大一部分資源的配置權。黨的十八屆三中全會在理論上的一個重要突破, 就是確定市場在資源配置中的決定性作用, 從“基礎性”轉變為“決定性”, 提出要把市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用有機結合起來, 正確處理政府與市場的關系。一方面要通過深化市場取向改革, 發育要素市場, 充分發揮市場“無形之手”的作用, 實現城鄉要素自由流動和平等交換, 促進鄉村一二三產業融合發展。雖然市場的配置效率很高, 但因為存在市場失靈和市場缺陷, 這就必然要求政府發揮作用。另一方面要合理發揮政府“有形之手”的作用, 推動城鄉公共資源合理配置, 促進城鄉基本公共服務普惠共享和基礎設施一體化發展, 為城鄉要素自由流動尤其是要素入鄉提供基礎性支撐。政府的作用在相當程度上是通過建立公共財政來實現的。公共財政不僅要矯正市場失靈, 同時還要培育市場, 彌補市場殘缺, 建立完善的市場體系。不僅要在分配領域通過經濟的法律的手段調節收入分配, 解決分配不公的問題, 還要在生產領域加大對基礎產業和基礎設施的投入, 以及加大對基本公共服務領域的投入。因為基礎設施和基本公共服務在相當程度上具有公共產品性質, 存在著“市場失靈”或“市場缺陷”。習近平同志指出:“現階段, 城鄉差距大最直觀的是基礎設施和公共服務差距大。”[2]“要健全投入保障制度, 創新投融資機制, 拓寬資金籌集渠道, 加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。公共財政要向‘三農’傾斜, 逐步解決欠賬較多的問題”[2]。政府只有通過公共財政加大對基礎設施和基本公共服務的投入, 不斷縮小城鄉差距, 才有利于通過市場調節作用, 引導資源從城市向農村流動, 變城鄉之間的單向流動為雙向流動, 促進城鄉融合發展。

  這就涉及我國財稅體制改革的問題。與高度集中的計劃經濟體制相聯系的我國傳統財政體制可以概括為以下三個特點:一是國有制財政, 無論是財政收入或財政支出, 主要是面向國有部門, 或以國有部門為主;二是城市財政, 即財政收入和財政支出主要在城市區域完成;三是生產建設財政, 即財政支出主要圍繞生產建設進行。這種財政體制與城鄉二元經濟社會體制相適應, 重城市、輕農村, 卻不利于改變農村的落后面貌。此外, 隨著市場取向改革的深入, 多種所有制經濟得到迅速發展, 傳統財稅體制的不適應性越來越充分地暴露出來。為了適應市場經濟發展的要求, 1994年我國實行分稅制改革。與大包干不同, 實行分稅制既有利于發揮中央和地方兩個積極性, 合理調節地方間的財力差異, 又能堅持統一與分級管理相結合原則, 這是市場經濟國家普遍實行的財政制度。在明確劃分中央與地方各自事權的基礎上, 根據財權與事權相統一原則, 明確中央與地方的收入范圍, 劃分中央稅和地方稅以及中央與地方共享稅, 并建立中央對地方的稅收返還和轉移支付制度。分稅制改革的一個目的, 就是中央政府通過中央稅和共享稅的征收, 支配國家財力的主要部分, 爾后通過轉移支付等形式提高對地方的調控能力, 使中央財政收入比重獲得大幅度提高, 地方財政收入的比重則相應降低, 但由于改革沒有及時到位, 支出比例始終沒有相應調整。雖然轉移支付發揮了一定作用, 但也未能緩解這個矛盾。我國財政體制中的財權和事權劃分所帶來的一個突出問題, 就是嚴重影響公共產品的有效供給及其激勵機制的充分發揮。由于公共產品供給沒有形成良性機制, 使得基層政府在財權不匹配情況下, 提供基礎性公共產品的能力較為脆弱, 基本上是靠上級政府的行政命令、硬性指標和政績考核等方式來完成, 這也使得地方公共產品供給缺乏制度化的保障。公共產品就其性質可劃分為軟公共產品和硬公共產品, 由于硬公共產品投資更有利于經濟增長, 地方政府必然會更偏好于如基礎設施類的硬公共產品投資, 往往出現硬公共產品供給過剩、軟公共產品供給不足的狀況。

  我國財稅體制改革的走向, 是從以往的國有財政、城市財政、生產建設財政向多種所有制財政、城鄉一體化財政以及公共服務財政轉變, 這種轉變適應高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌。構建并完善與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體制, 從單一的城市財政向城鄉一體化財政以及公共財政轉變, 是與政府職能的轉變密切聯系在一起的。改革開放以來, 我國政府承擔著繁重的經濟建設任務, 至今仍然把經濟增長、財政收入作為考核領導干部政績的重要指標之一。經濟建設型的政府對推動改革與發展發揮了重要的作用。改革開放以來, 我國經濟之所以能夠取得飛速的發展, 是與發揮政府這只“有形之手”的作用分不開的。但其負面效應是, 導致政府公共服務職能缺失, 從而不利于縮小城鄉差別。與工業城市相比, 農業農村具有鮮明的公共產品屬性, 具有保供給、保收入、保穩定、保生態的特殊功能, 外部性和公共性程度很高。政府公共服務職能缺失, 是導致農村公共產品投入不足、城鄉差別很大的重要原因。只有政府確立了自己在公共產品和公共服務供給中的主體地位, 才能為包括農民在內的全體社會成員提供均等化的基本公共服務, 從根本上解決農村公共產品和公共服務供給短缺的矛盾。

  參考文獻

  [1] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利:在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[Z].北京:人民出版社, 2017:11.
  [2][3][4][5][6][7][9][10][14][15]習近平關于“三農”工作論述摘編[M].北京:中央文獻出版社, 2019:16、38、15、38、31、45、36、45、40、17.
  [8] 國家統計局城市司.城鎮化水平不斷提升城市發展闊步前進:新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告之十七[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190815_1691416.html.
  [11]中國中小城市高質量發展指數研究課題組, 等.2019年中國中小城市高質量發展指數研究成果發布[N].人民日報, 2019-10-08.
  [12] 楊凡.龍港市正式掛牌成立[EB/OL].http://www.wzrb.com.cn/article970642show.html.
  [13] 浙江省統計局, 國家統計局浙江調查總隊.2018年浙江省國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http://tjj.zj.gov.cn/art/2019/2/28/art_1525568_30567532.html.

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