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征收環境保護稅的必要性與美國經驗啟示

時間:2020-03-11 15:30作者:穆斌
本文導讀:這是一篇關于征收環境保護稅的必要性與美國經驗啟示的文章,隨著社會經濟的發展,生態環境問題與社會工業發展的矛盾成為亟需解決的問題。英國現代經濟學家庇古在其著作《福利經濟學》中,首次提到環境與社會稅收之間的關系,提出的理論實質使負外部的效應內部化。

  摘    要: 2018年1月1日起,我國正式施行《中華人民共和國環境保護稅法》,確立環境稅的征收。從目前來看,環境稅的征收,取得了一定的效果,同時還有完善的必要性。本文結合國內的實際情況,從完善現行的相關稅種、開征專項環境稅、改進環境稅收優惠政策等幾個方面進行探究性分析。

  關鍵詞: 環境稅; 法律制度; 環境保護;

  一、引言

  隨著社會經濟的發展,生態環境問題與社會工業發展的矛盾成為亟需解決的問題。英國現代經濟學家庇古在其著作《福利經濟學》中,首次提到環境與社會稅收之間的關系,提出的理論實質使負外部的效應內部化。這是環境倫理學的重大發展。正是基于環境稅對生態保護的積極作用,使得歐美等發達國家在生態環境保護上取得了巨大的成功。

  從廣義上而言,環境稅是政府利用行政職能對任何有關生態環境保護的事項進行征收的稅收。環境稅的征收,被西方發達國家視為協調環境保護與社會經濟發展的有效手段。通過對環境稅的再分配可以有效地控制環境污染,優化資源配置,防范環境污染風險,將環境損害降至最低。

  二、征收環境保護稅的必要性分析

  (一)可持續發展觀的提出

  發展是人類永恒的主題。第二次世界大戰以后,科學技術的革新推動了工業產業的飛速發展,但與此同時引發了環境惡化、資源枯竭、生態失衡等諸多生態環境問題。人類的思想在生態中心主義與人類中心主義之間博弈。基于此,提出了一種全新的發展戰略與模式——“可持續發展”。

  (二)立法思想的發展

  黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了環境保護費改稅要求,為促進形成節約能源資源,保護生態環境的產業結構、發展方式和消費模式,加快轉變經濟發展方式。經過全國人大常委會多次審議修改,2018年1月1日起,正式施行《中華人民共和國環境保護稅法》(以下簡稱《環境保護稅法》),確立環境稅的征收。

  從立法目的來看,《環境保護稅法》第一條明確規定:“為了保護和改善環境,減少污染物排放,推進生態文明建設,制定本法。”也就是說,《環境保護稅法》的終極目標就是保護生態環境,推進生態文明的建設。而對比已經失效的《排污費征收使用管理條例》中第一條規定的:“為了加強對排污費征收、使用的管理,制定本條例。”從立法目的上進行比較,環境稅的征收已經從單純的環境污染行政收費制度向保護生態環境、推進生態文明建設、構建可持續發展型社會的最終目標轉變。

  (三)涉及環境稅的司法案例分析

  以“排污費”等為關鍵詞在北大法寶上進行搜索,共搜索到10097件有關于“排污費”的相關案件。其中2014年“余姚市環境保護局申請執行寧波黃家埠濱海污水處理有限公司行政非訴案”、2016年“武漢沃特科凌投資有限公司與武漢市環境保護局、武漢市人民政府環境保護行政管理、其他行政判決書案”、2017年“大連清本再生水有限公司與大連市環境保護局等處罰糾紛上訴案”三個案件的原告或者上訴人都是地方污水處理企業,這些企業與當地政府簽訂了污水處理合同,收取政府專項資金,用于污水治理排放。當地環境保護部門在檢查過程中發現,這三個企業卻將未能達到排放標準的污水進行了排放。當地環境保護部門遂根據排污情況對涉事企業予以征收排污費以及罰金。
 

征收環境保護稅的必要性與美國經驗啟示
 

  本文選取2017年“大連清本再生水有限公司與大連市環境保護局等處罰糾紛上訴案”進行分析。在訴訟中,涉事企業大連清本再生水有限公司主張因上游排污企業排放超標,導致由于設計容量等客觀條件超過企業自身能力進而造成排污不達標,并非企業自身產出。而現行的《中華人民共和國水污染防治法》第五十條明確規定了:“城鎮污水集中處理設施的運營單位,應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責。”但是《水污染防治法》沒有明確規定城鎮污水集中處理企業應當按照什么計費標準去繳納排污費。從企業性質來看,污水處理廠具有一定的社會公益性,一刀切的處罰與收費標準容易打擊企業的積極性,從長遠來看,反而不符合環境保護的本質。也正是基于此,在費改稅的過程中,新施行的《環境保護稅法》第五條明確規定了:“依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所超過國家和地方規定的排放標準向環境排放應稅污染物的,應當繳納環境保護稅。”

  《環境保護稅法》第五條的規定將城鎮污水處理企業排放超標污染物一同納入了征收范圍。一方面保護了企業的積極性,另一方面使監管部門與稅務部門在處理企業違法過程中有法可依。

  由此可見,從我國環境保護的基本國策出發,結合實證案例分析,征收環境保護稅是我國依法保護生態環境、推進生態環境文明建設的重要保障。征收環境稅不但是法理上的重要保障,也為我國邁向節約型社會、環境友好型社會提供了有力支撐。

  三、美國環境稅征收的經驗

  (一)美國環境稅發展及基本原則

  美國環境稅的發展歷經了20世紀70年代環境稅的起步階段,80年代到90年代中后期的成長發展階段,及90年代至今的成熟階段。美國已逐漸構建了相對完善的稅收體系,并在美國稅法典中第38章明確規定了環境稅。

  完整的環境稅收體系的建立,使美國在經濟發展與環境保護之間形成了良性的發展循環。以環境稅收政策作為杠桿,在商業化的環境管理模式之下,使美國的環境管理模式得到了巨大的發展。

  美國根據生態環境保護的理念以及社會實際發展的需要,確立了環境稅征收的基本原則:一是,以環境保護優先原則。隨著環境保護思想的轉變,美國的立法思想從初期的“污染者付費”原則轉變為以環境保護為原則。這樣既對生態環境保護起到了積極的作用,同時也對企業起到了激勵作用,鼓勵企業調整產能、升級凈化設施等;二是,專款專用原則。將征收的環境稅款一部分用來治理環境,另一部分則設立專項資金對新能源的開發、生產技術的提高提供強有力的保障;三是,靈活原則。靈活原則不但體現在稅率差別方面,還體現在稅收優惠政策上;四是,嚴格管理原則。美國環境稅的征收主體為稅務部門,但由于其建立了完善的社會信用體系,使美國的排放主體不但會受到行政部門的監管,同時還會受到社會輿論的監督(主要的監督力量)。

  (二)美國環境稅的征收種類

  根據經濟合作與發展組織(OECD)對環境稅概念的界定,美國的環境稅分為四大類,即資源開采稅、環境污染稅、交通相關稅、環境收入稅。

  1.資源開采稅。

  主要是美國政府針對企業或者個人對自然資源開采征收的稅種,包括石油、天然氣等非再生資源。其目的主要是提高產能,控制對資源的開發。

  2.環境污染稅。

  主要針對破壞臭氧層的化學產品進行征收,其他還包括臭氧層二氧化硫排放稅、噪音稅、塑料袋使用稅。其目的是減少對化學品的使用,保護臭氧層與生態環境。

  3.與交通相關稅,包括汽油稅、運輸消費稅、輪胎稅等。

  美國的大部分環境稅收來自汽油稅。汽油稅的征收,一方面對汽車的使用起到了抑制作用,促進了生態保護與新能源的消費利用。另一方面極大地增加了美國聯邦政府、州政府兩級財政收入。

  4.環境收入稅。

  1986年國會通過了《超級基金法案》(Superfund),收環境收入稅的目的是為了給超級基金融資。

  從美國開始征收環境稅開始,在生態環境保護層面以及社會經濟發展層面都起到了積極有效的作用。在生態保護方面,根據美國環保署公布的數據來看,從20世紀70年代開始征收污染環境稅后,美國的大氣污染防治工作取得了較大的成功,大氣污染物的排放逐年降低。對自然資源方面的課稅限制了企業對自然資源的開發利用。在社會經濟層面,美國政府將征收的燃油稅等,用于公共道路的建設,不但為美國城市路網建設提供了巨大的資金,加快了美國城市化進程,還為美國社會提供了大量的就業崗位。

  四、完善我國環境稅法律制度的建議

  我國已于2018年1月1日開始征收環境稅。從我國環境稅的內涵來看,目前我國環境稅更具有“排污稅”的特性,從根本上來看,我國環境稅的征收還需要一個長期的發展過程,最終目標是適應我國生態環境保護工作,實現我國經濟社會綠色發展。

  從目前來看,我國環境保護稅在應課稅物、稅收優惠體系、征收共享體系、資金用途上還有需要進一步規范并完善的地方。

  (一)適當擴大征收稅種

  我國環境稅收制度涉及的應課稅物面比較窄,征收的細目有所缺失,主要表現在消費稅、資源稅的征稅范圍上。現行的資源稅主要還是針對礦產資源來征收的。此外,《環境保護稅法》規定其征收的范圍是:大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。相比之前的排污費沒有很大的改動,只是“費改稅”的平行轉移。消費稅的征收也沒有對大型高能耗的重型車輛進行征收。從前文來看,美國在整體細目上對污染物二氧化碳、二氧化硫征收環境保護稅,對重型卡車、超過40磅輪胎進行征收。由此可見,美國整體環境稅收的設計還是比較合理的,也比較先進。因此,我國也應適當在消費稅、資源稅的征收范圍上進行相應的調整。

  (二)建立完善的環境稅收獎勵優惠政策

  稅收的功能是財富的再分配,也是調節市場的重要手段。一是,應當結合實際對不同的方面設立階梯稅制度。在征收過程中,對高污染、大能耗以及大量開發資源的企業需依據階梯征稅的模式進行征收。二是,對積極調整產品結構、改革工藝、改進生產設備,以及對降低污染、減少污染排放有固定資產投入的企業,應該提供稅收抵免的政策傾斜。

  我國現有的環境稅收優惠政策,靈活性不強,征收環境稅的目的是通過稅收降低環境污染,保護生態環境,不是單純地以費改稅。在征收過程中,應當科學設計征收稅率,同時對企業給予獎勵優惠政策,提高企業進行技術革新的積極性。從征收體系來看,缺少配套措施,缺乏稅收優惠分析、評估制度和預算制度。因此,建立起科學的稅收優惠、分析、評估制度,才可以促進稅收優惠規范化。

  (三)聯合執法,提高征管水平

  根據《中華人民共和國稅收征收管理法》,稅務部門是我國稅務征收的主管機關,針對環境稅的專業性與復雜性,我國《環境保護稅法》與《稅法》明確規定,環境保護部門應當與稅務部門構建信息共享平臺。從法律規定來看,納稅人應向稅務機關申報稅款,但仍存在污染排放的不定時性、不定量性,以及監管困難等問題。由于環境保護部門具有專門的技術人才和豐富的經驗,對轄區內的企業污染排放信息掌握比較全面,具有相應的監測設備。所以必須建立環境保護部門與稅務部門之間的信息共享機制。因此,應當全面建立環境保護部門與稅務部門的聯系,建立定期的信息交換機制,建設完善的信息共享平臺,從而更加高效、切實地做好環境稅收的統計、征收、監管等工作。

  (四)構建環境保護基金,完善生態補償機制

  從美國建立超級基金的效果來看,美國政府構建了成熟的生態補償模式。我國也可構建專款專用的立法理念,設立專門的環境損害基金。基金的來源可以從環境稅、自然資源使用稅、消費稅中提取。一是快速高效地處理環境突發事件以及全國重大的環境污染事件;二是對環保企業參與環保科技進步等新型科技、新能源等研發給予資金上的支持,調動企業對環境保護事業的積極性;三是將基金用作生態補償。生態環境污染事件往往對地區的影響是長期性的,建立專用的基金可保障地區生態治理的長期性與完整性。

  參考文獻

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